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          新疆昌吉州推進農業水權水價綜合改革紀實
          時間:2018-12-27 15:14:17瀏覽量:514

          我州水資源面臨資源性缺水、工程性缺水和管理性缺水并存的現實問題,目前已形成的經濟社會用水總量達33.4億立方米,超過2030年總量控制目標11.8億立方米,占全疆的(自治區超過2030年總量控制目標55.1億立方米)21%,遠遠超出國際公認的水資源利用程度警示線(國際警示線40%,我州已達70.24%),地下水嚴重超采,形成連片大面積地下漏斗區,水資源緊缺已成為影響我州經濟社會發展最大的制約因素。

          近年來,州黨委、政府高度重視農業水價綜合改革工作,把農業水價綜合改革作為破解水資源緊缺難題、促進農業種植結構調整和發展現代農業的重要抓手,注重頂層設計、高位推動、部門聯動,以呼圖壁縣全國農業水價綜合改革試點為契機,堅持政府與市場兩手發力、發展與改革雙輪驅動,自加壓力,先行先試,自主改革,制定了《昌吉州農業水權水價綜合改革方案》(昌政發〔2014〕105號文件),將農業水權水價綜合改革、國用農用地管理、井電雙控取用地下水管理作為實現“三條紅線”總量控制目標的前置性辦法和措施,全力推進農業水價綜合改革。

          明晰水權創條件

          開展農業用水初始水權分配登記,即解決為誰確權問題,并賦予了農業初始水權的財產權屬性。只有二輪承包土地(包括牧民定居人均分配不少于5畝的人工飼草料地、移民安置土地、村集體按相關文件規定不超過10%的預留機動地)享有初始水權。按照“定額到地、賦權到戶、管理到會”的目標,七個縣市均制定了農業水權分配方案,并據此將水權逐級分配到協會或農戶,再通過發放初始水權使用權證將分配水權常態化、固定化。目前,全州農業用水初始水權確定面積466.89萬畝,發放初始水權證14.31萬本,發放率達100%,核定總水量16.18億立方米。

          工程建設打基礎

          按照“項目推動、改革驅動”的總體思路,2016年全州投入1.7億元,主要對末級渠系改造、機電井計量設施及渠系計量設施更新改造配套,全州維修改造干渠65.87公里,支斗渠228.74公里。配套農業灌溉機電井計量設施7872套,實施精準計量,為水價改革奠定了基礎。

          同時,我州全面實施“開源、引調、提升”三大工程?!伴_源工程”上,強力推進控制性工程建設,新建9座水庫,并對68座病險水庫進行除險加固,總庫容達到5.52億立方米,供水保障能力大幅提高,為優化用水結構,提高用水效率奠定了基礎;“引調”工程上,圍繞產業園區布局推進工業供水,先后啟動瑪納斯塔西河工業園區供水工程、奇臺縣南水北調供水工程等供水工程,形成的供水能力1.36億立方米;加大農村飲水安全工程整合力度,形成了“以跨鄉鎮連片、跨區域集中”的全新供水模式。截至目前,全州農村供水工程年供水能力已達6000萬立方米,解決了61.79萬人的飲水不安全問題,其中集中供水人口44.79萬人。建成集中供水工程199處,日供水200方以上的供水工程57個?!疤嵘惫こ躺?,全面推廣高效節水技術應用,以膜下滴灌為主的節水灌溉面積610萬畝,占總灌面積的65%。全州灌溉水利用系數已由2010年的0.495提高到2016年的0.58。通過實施上述措施,提高用水效率、為調整水資源結構贏得空間,搭建水權改革和水市場建設的工程基礎。

          搭建平臺暢通道

          制定了初始水權節余水量交易管理辦法。農民依法取得的農業初始水權在使用節水灌溉技術后,其節余水量可進行交易。其中,小量節水量農戶之間可自主交易。在具備工業、城鎮供水條件的區域,政府通過搭建水量收儲交易平臺,規定以不低于3倍的執行水價回購農戶初始水權定額內的節余水量。目前全州建立水權交易平臺38個,我州農業節水農戶與農戶、村與村、灌區與灌區之間的交易已成常態。

          改革水價提效益

          實施差異化水價政策,在水價執行過程中,對二輪土地定額內用水實行價格保護性政策,即按照分年實施方案執行批準的基本水價,即2015年執行70%,2020年執行100%;對二輪承包地超定額用水和二輪承包地以外土地用水,按照批準成本水價的2倍計收水費。同時調整水資源費征收標準,按照自治區文件規定征收;開征水資源補償費(資源水價)。對二輪承包土地超定額與二輪承包地以外土地取用地表地下水的從量征收資源水價。明確了征收的資源水費重點用于支渠以上水利骨干工程維修養護及運行管理、農業高效節水新技術推廣應用等,初步建立工業反哺農業、城市反哺農村的補償約束機制。呼圖壁、昌吉、瑪納斯以鄉鎮為單位,采取“以獎代補、先建后補”的形式,將25%的水資源補償費用于末級渠系改造,為解決我州農村水利工程“有人用、無人管、無錢修”和“最后一公里”問題奠定了基礎。

          節水獎補建機制

          按照“節獎超罰”原則,在實施超定額累進加價等“懲罰性”水價的同時,對用水者節水進行獎勵,通過價格杠桿促進節水。多渠道籌集獎補資金,制定《精準補貼資金使用管理辦法》《節水獎勵基金使用管理辦法》等配套辦法,引導農民轉變用水方式,促進區域農業結構優化調整。呼圖壁縣、吉木薩爾縣通過制定辦法,明確了獎補資金來源及獎補對象和標準。吉木薩爾縣對2016-2017年農戶節余水量按照0.1元/立方米進行獎勵,財政拿出423萬元兌付了2016年二輪承包土地節余水量獎勵資金,極大提高了農戶節水積極性。

          配套措施顯成效

          為實施最嚴格的水資源管理制度和落實“三條紅線”總量控制指標提供制度支撐。我州出臺了《自治州實施井電雙控取用地下水管理辦法(試行)》,水、電聯合,采取“以水定電、以電控水”,加強對全州農業灌溉井的“井電雙控”管理;出臺了《自治州整治非法取水機井專項行動方案》,開展整治非法取水機電井專項行動。全州10100眼機電井通過安裝智能取水裝置,實現了實時遠程監測控制。通過非法井整治行動,炸毀填埋非法機井1089眼,占非法井總數96% ;出臺了《自治州國有農用地管理辦法(試行)》《昌吉州非法鑿井舉報獎勵辦法》,采取農業灌溉井零增長,機井總數只減不增,報廢的機電井不予更新等措施,嚴格控制國有農用地取用地下水。到2016年底全州退地83.5萬畝,壓減地下水4億方。從170個地下水有效監測點數據分析,我州地下水水位31年來首次呈現上升趨勢?,敿{斯縣、呼圖壁縣、阜康市、吉木薩爾縣,年平均上升速率分別為0.07米/年、0.20米/年、0.26米/年、0.16米/年。

          改革產權促長效

          按照建立“產權明晰、責任明確、管理民主”的原則,創新工程運行管護模式。我州各縣市制定出臺了小型水利工程產權制度改革實施方案,落實了管護主體、管護責任、管護經費,對末級渠道及渠系建筑物、塘壩、高效節水首部、小型水庫、農村供水廠、農業灌溉機電井等小型農田水利設施明確產權和使用權所有人,發放所有權證、使用權證、簽訂管護責任書(兩證一書),建立了工程權責明確的管護機制,扭轉了農田水利工程管護缺失、人為損壞嚴重的局面。全州頒發小型水利工程所有權證、使用權證和簽訂管護責任書(兩證一書)4230本,工程累計確權率達75%。制定出臺了《關于深化水利設施產權制度改革和創新運行管護機制的意見》、《小型農田水利設施建設以獎代補管理辦法》并發布實施。如呼圖壁縣沉淀池容量在500立方米以上以及擴建增加容量的河水首部工程,一畝地補助70元,農民自建自管的10萬立方米以下以及新建擴建蓄水量5000立方米以上小塘壩工程,每個塘壩補助10萬元,安裝井電雙控設備,年內運行正常的機井,每眼機井每年補助服務費400元,村組或協會投資建設的農村飲水安全入戶管網工程,村民自主接入主管網供水系統每戶300元補助,渠道清淤與配套設施的維修養護按照以下標準進行補助:1立方米/秒以下的渠道按照1000元/千米,1立方米/秒-3立方米/秒渠道按照1500元/千米,3立方米/秒-5立方米/秒渠道按照2000元/千米,對土地流轉三年以上的首部管理達到“六個一”標準的優秀村組、協會或專業合作社獎勵10萬元等標準進行以獎代補。

          完善協會強管理

          按照“政府引導、農民自愿、依法登記、規范運作”的原則,我州通過民政部門注冊登記農民用水戶協會386個,有10萬余戶農戶自愿參與,控制面積568萬畝。已建的農民用水合作組織通過整章建制、配備辦公設備、落實運行經費等措施,通過對農民用水合作組織成員的培訓逐步積極參與農村改革,增強協會處理水事糾紛、參與水利工程建管等能力,進一步探索了農戶參與式灌溉管理。如各縣市借力小型水利工程產權制度改革,通過“兩證一書”將小型水利工程所有權、使用權明確到協會,不僅落實了管護主體,還明確了管護責任。一些農民用水戶協會,還結合自身特點,在農渠管理上實行了分片承包責任制,將農戶本分地段的渠道劃歸農戶自主管理,協會和農民的主體地位得到了充分體現。2016年全州收取末級渠系維護費1598萬元,全年新修、改建斗渠352公里、維修橋涵閘801座、維修計量點132個、維修斗農渠272公里、清淤渠道1524公里。

          經過兩年多農業水價綜合改革工作,我州在水權配置、水價機制、促進節水方面大膽創新、大膽探索,積累了一定經驗,為下一步全面推進農業水價綜合改革深入發展奠定了基礎。

          ——高位推動,頂層設計是關鍵。實踐表明,地方政府對農業水價綜合改革的堅強領導和大力支持是改革順利推進、取得預期成果的重要保障。我州成立了由分管副州長為組長,水利、發改、財政、農牧等相關單位為成員的農業水價綜合改革領導小組,把優化水資源優化配置和水資源有償轉換機制建立等作為工作重點,專題研究部署。農業水價綜合改革不是單純地漲水價,而是綜合施策,只有綜合性的改革,才能形成完整的改革鏈條,才能放大改革效益。從試點的情況來看,各試點縣通過水權配置、水價調整、協會規范、獎補機制、產權改革、設施完善、配套機制等綜合性改革舉措,引導廣大農民逐步調整農業種植結構、改變灌溉方式,有效提高了農業用水生產效率,促進了農民增收,達到了節水、增效、增產、增收的“四贏”效果,最終取得了農民群眾對農業水價綜合改革的理解和支持。

          ——賦權到戶、保障民本是核心。在水權水價改革中,用群眾的思維謀劃改革,思考水利發展問題,即站在水資源優化配置的戰略高度,又充分尊重農牧民意愿,鼓勵基層和群眾首創精神,以“定額到地、賦權到戶、管理到會”為主線,實施差異化水價和建立水資源補償機制,確保了農牧民的基本用水權益,讓節水農戶充分享受水利改革帶來的“紅利”,激發了農民群眾節水的積極性,變“要我節水”為“我要節水”。

          ——優化配置、實現共贏是目的。水資源是我州經濟社會實現可持續發展的命脈,在農業、工業、城鎮多方爭水的博弈中,政府搭建交易平臺,采取回購、“水銀行”調節,實現了高效節水向工業、城市高效用水的轉移,滿足了企業及其他各業的用水需求,實現政府主導下的水資源優化配置和宏觀調控,實現農民、企業、政府三方共贏的局面。截至10月底,全州已實現向工業園區轉移供水近2000萬立方米。

          ——明晰兩權,水管改革是基礎。產權是所有制核心,明晰產權既是對水利工程所有人的合法保護,也是落實水利工程管護責任的關鍵所在。各縣市針對末級渠系等小型農田水利工程“有人建、有人用、無人管”的局面,按照“誰投資、誰受益、誰使用、誰管護、誰負擔”的原則,對已建小型農田水利工程登記造冊,主要根據投資來源,分門別類,頒發“兩證一書”,明確產權所有人、使用權人和管護責任人“權、責、利”,落實了管護主體、管護責任和管護經費,逐步建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的小型農田水利工程現代產權制度。


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